Il sistema portuale campano: criticità tra le autorità portuali di Napoli e Salerno

Abstract

Finalità precipua del presente lavoro è quella di analizzare, attraverso lo studio delle Autorità portuali in quanto organizzazioni ibride e complesse, e del processo di cambiamento istituzionale conseguente alla loro istituzione, quali effetti innovativi e quale concreto impatto economico territoriale la legge di riforma ha avuto sulla portualità italiana, sul ‘gap infrastrutturale’ dovuto alla scarsa programmazione, con particolare riguardo ai casi del porto di Napoli e del porto di Salerno, e al confronto fra gli stessi. I porti rivestono, per naturale vocazione, un fondamentale ruolo “strutturante” nei confronti del sistema economico dell’area circostante, generando una serie di effetti, diretti ed indiretti, capaci di promuovere lo sviluppo di molteplici attività economiche tipicamente portuali e di altre attività cosiddette port related, ad esse funzionalmente collegate. L’impatto economico che ne deriva, sia dal punto di vista del reddito prodotto, sia dal punto di vista occupazionale, è in grado di generare una forte crescita demografica, oltre che del benessere, nel territorio interessato. Le esigenze di regolazione del “mercato portuale” hanno indotto il legislatore degli anni ’90 ad una complessiva riforma del settore con l’obiettivo di disciplinare l’ordinamento e le attività portuali per adeguarli agli obiettivi del piano generale dei trasporti, dettando contestualmente principi direttivi in ordine all’aggiornamento ed alla definizione degli strumenti attuativi del piano stesso, nonché all’adozione e modifica dei piani regionali dei trasporti (cfr. art. 1 Legge n. 84 del 28 gennaio 1994).

Appare invero incontestabile, stando alla lettera del testo di legge, tanto il riferimento al porto ‘mercato’ (la norma individua infatti l’ordinamento e le attività portuali quale oggetto della disciplina) quanto alla ‘regolazione’ (la disciplina giuridica è diretta ad adeguare gli obiettivi del mercato portuale a quelli del piano generale dei trasporti, a definire strumenti attuativi del piano stesso ed a dettare principi e criteri direttivi per l’adozione e la modifica dei piani regionali dei trasporti). L’oggetto della riforma di cui alla Legge n. 84/1994 resta l’organizzazione amministrativa dei porti, la gestione delle infrastrutture, il lavoro portuale, le imprese che operano nel porto e così via, settori già integralmente disciplinati dal codice della navigazione e dalle leggi. Il mercato portuale rileva dunque giuridicamente come ordinamento ed attività, secondo il puntuale e preciso riferimento contenuto nell’art.1 della legge 84/94. In tale quadro si colloca l’istituzione delle Autorità portuali, introdotte dalla 84/94, dotate di autonomia amministrativa, nonché di autonomia di bilancio e finanziaria nei limiti previsti dalla legge, alle quali sono state affidate numerose funzioni, alcune delle quali in precedenza svolte dall’Autorità marittima. Sulla base di queste considerazioni, lo studio condotto mira a rispondere alle domande “come il porto, in quanto infrastruttura, incide sull’economia di un territorio” e “perché attraverso la riforma si spera in una specializzazione e diversificazione delle attività portuali a seconda delle necessità territoriali”; ragione questa che conduce allo studio di caso, che seppure in maniera descrittiva, puntualizza ed evidenzia il perché della riforma, il come è stata attuata e quali risultati ha determinato partendo dalla

considerazione che i porti costituiscono forti infrastrutture, quindi, fonte di ricchezza per il Paese. Esplicitando meglio. Le domande di ricerca alle quali si è cercato di rispondere sono: “Quale ruolo svolgono il porto di Napoli e Salerno nello sviluppo dei settori economici”, “Qual è il loro impatto sul territorio e qual è la linea di sviluppo competitivo seguita e futura”, “Qual è la loro posizione nei confronti della politica “sistema portuale” suggerita dall’Europa” anche perché si individua un nesso di causalità tra dotazioni infrastrutturali e governance della pubblica amministrazione e competitività di un settore. Corre l’obbligo di rilevare che, nel corso della ricerca, l’ordinamento domestico ha conosciuto un nuovo intervento riformatore delle Autorità portuali. Si fa riferimento al D.lgs 4 agosto 2016, n. 169, pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 31 agosto 2016, che modifica in dettaglio la legge generale sui porti (rif. Legge 28 gennaio 1994, n. 84). Gli obiettivi della riforma sono rappresentati dal tentativo di riorganizzare e semplificare un sistema portuale invero frammentato e complesso. In particolare essa si propone di ‘riorganizzare’ la struttura di gestione amministrativa dei porti italiani e di ‘semplificare’ relativi organi e procedimenti, e soprattutto (in una prospettiva di lungo/medio periodo), di: -- intervenire sulla dimensione “monoscalo” degli organi di governo dei porti (superando il modello, ritenuto pertanto obsoleto, del city port), passando dalle attuali “Autorità portuali” alle “Autorità di Sistema portuale”; -- superare l’eccessivo localismo attuale (v. art. 6, relativo all’approvazione da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta del Consiglio superiore dei

lavori pubblici, delle linee guida per la redazione dei piani regolatori di sistema portuale, delle varianti stralcio e degli adeguamenti tecnico funzionali); -- realizzare maggiore interazione e integrazione con le aree logistiche del paese (v. art. 7, in particolare il comma 4); -- esprimere maggiore capacità di coordinamento (v. art. 8, che introduce nella Legge 84/1994 un nuovo art. 6-bis, rubricato Uffici territoriali portuali); -- semplificare e snellire gli adempimenti amministrativi connessi allo svolgimento delle attività portuali (nel breve periodo). In una prima fase, ci si sofferma su un’analisi teorica della letteratura e di come il processo di cambiamento, da un’ottica burocratica ad un’ottica manageriale, trova riscontro nelle teorie del New Public Management e, successivamente per alcuni aspetti, nelle teorie della Public Governance. Si spiega, come il sistema dei trasporti e, quindi, le Autorità Portuali si inquadrano in questo contesto. In una seconda fase, si delinea il sistema portuale europeo con un breve excursus sui modelli di governance europei in particolare riferimento all’ordinamento italiano, alla Legge n.84 del 1994 e la successiva modifica D. Lgs n.169 del 2016. Si fotografa lo scenario dei porti: la classificazione, gli attori, l’attività del porto; e l’Autorità Portuale: le funzioni, gli organi. Verranno trattate, infine, brevemente, le proposte di riforma di tale legge orientate alla riorganizzazione e ad una completa autonomia finanziaria delle Autorità Portuali, tale che in futuro potrebbero funzionare come delle vere e proprie imprese. Si procede ad un’analisi comparata tra l’assetto istituzionale del Porto di Napoli e il Porto di Salerno, mediante lo strumento della SWOT Analysis, tenuto conto della

correlazione esistente tra queste realtà portuali in ragione della loro posizione geografica, della conseguente contendibilità di analoghi flussi di traffico marittimo internazionale e della potenziale posizione concorrente nel comune mercato rilevante di riferimento. Si è cercato di evidenziare le eventuali criticità tra le due realtà a confronto, nonché i punti di forza e di debolezza che derivano dal ridimensionamento dei poteri che disciplinano le due Autorità Portuali in Autorità di Sistema. Viene presentata la ricerca avente ad oggetto un confronto tra le Autorità Portuali di Salerno e di Napoli e all’interno del capitolo, il questionario con cui sono state effettuate le indagini. Questo lavoro, in forma di riflessione, cerca di dare alcune risposte alle domande come: 1) Quale ruolo svolgono il porto di Napoli e Salerno nello sviluppo dei settori economici. 2) Qual è il loro impatto sul territorio e qual è la linea di sviluppo competitivo seguita e futura. 3) Individuare possibili punti di forza e criticità. 4) Qual è la loro posizione nei confronti della politica “sistema portuale” suggerita dall’Europa. A tal proposito, si deduce dall’analisi condotta che le due realtà portuali seppure operando in contesti tra loro molto simili, per la reciproca vicinanza, non si differenziano di molto sia per le attività propriamente portuali, sia per le attività ad esse connesse e sia per i flussi di traffico esistenti. Questo è il fattore che determina il ruolo del porto all’interno del territorio.

A supporto della governance, si avverte la necessità di un sistema di pianificazione e programmazione orientato alle infrastrutture strategiche per lo sviluppo degli interporti e delle altre piattaforme retro portuali coinvolte, poiché la ridotta capacità intermodale dei grandi nodi di scambio (porti, aeroporti e interporti) ha visto le Autorità Portuali a cercare soluzioni (di fatto) di integrazione tra i due porti in modo da consentire lo sviluppo di traffici containerizzati e Ro-Ro anche senza una regolamentazione esistente. Si sente il ritardo di un intervento normativo a riguardo. Il presente lavoro mette alla luce alcune criticità ed evidenzia degli interrogativi. In particolare: -- si condivide pienamente l’ipotesi di poter giungere finalmente ad un modello di Governance allargata per lo sviluppo dei porti e della logistica retro portuale essendo tra l’altro le regioni i soggetti istituzionali aventi maggior titolo a poterlo fare. Risulta necessario perseguire politiche di sviluppo che favoriscano le relazioni internazionali e le sinergie tra porti, poiché tali strategie possono influire sulle strategie complessive di crescita commerciale dei porti. In tale fase si avvisa una normale resistenza al cambiamento. -- A fronte dell’accorpamento delle Autorità Portuali in Sistema di Autorità Portuale entrambi i porti hanno evidenziato parere favorevole anche se di fatto ancora manca l’attenzione verso le tematiche della retro portualità, non solo per il problema di “confine”, ma anche in materia di competenze. -- come mai è ancora inesistente una vera sinergia dei traffici marittimi tra i porti commerciali della Campania (Napoli, Salerno, Castellammare di Stabia, Torre

Annunziata e Pozzuoli), che invece vagano in ordine sparso e talvolta conflittuale (leggi le polemiche sterili tra i fans del porto di Napoli e quelli del porto di Salerno); -- perché manca un piano di sviluppo organico, con funzioni e ruoli integrati all’interno di ogni singolo porto; -- come si pensa di far fronte all’aumento dei traffici di container visto l’esiguo spazio portuale e la conformazione geografica di molte baie portuali penalizzate oltretutto anche dalla scarsa profondità dei fondali e dall’inadeguatezza delle infrastrutture di trasporto terrestri? [a cura dell'autore]

The purpose of this paper is to analyze, through the study of port authorities as hybrid and complex organizations, and the process of institutional change resulting from their establishment, what innovative effects and what concrete territorial economic impact the reform law has had on portuality Italian, on the 'infrastructural gap' due to poor programming, with particular regard to the port of Naples and the port of Salerno, and the comparison between them. Ports, by their natural vocation, play a fundamental 'structuring' role in the economic system of the surrounding area, generating a series of direct and indirect effects capable of promoting the development of numerous typical port activities and other so-called ' Port related, functionally linked to them. The resulting economic impact, both from the point of view of income produced and employment, is capable of generating strong demographic growth as well as welfare in the territory concerned. The "port market" adjustment requirements led the legislature of the 1990s to a comprehensive reform of the sector with the aim of regulating the order and port activities to adapt them to the objectives of the general transport plan while dictating at the same time guiding principles As regards the updating and definition of the implementing instruments of the plan, and the adoption and modification of regional transport plans (see Article 1 of Law No 84 of 28 January 1994). It seems indisputable, according to the letter of the law, as well as the reference to the 'market' market (the rule identifies the sort and port activities as subject of the discipline) as regards the 'regulation' (the legal framework is directed to adapt The objectives of the port market to those of the general transport plan, to define implementing instruments for the plan and to lay down guiding principles and guidelines for the adoption and modification of regional transport plans). The object of the reform under Law no. 84/1994 remains the administrative organization of ports, infrastructure management, port work, port operations and so on, sectors already fully covered by the navigation code and the laws. The port market therefore legally regards as sorting and activity, according to the precise and precise reference contained in Article 1 of Law 84/94. In this framework lies the establishment of port authorities, introduced by 84/94, with administrative autonomy and budgetary and financial autonomy within the limits set by law, to which many functions have been entrusted, some of which have previously been carried out By the Maritime Authority. This study aims to answer the questions "how the port, as an infrastructure, affects the economy of a territory" and "because through the reform we hope to specialize and diversify the port activities according to the Territorial needs "; Which leads to the case study, which, though descriptively, highlights and highlights why the reform, how it has

been implemented and what results it has come from assuming that ports are strong infrastructures, thus a source of wealth for the Country. As well as "What role do the port of Naples and Salerno in the development of the economic sectors", "What is their impact on the territory and what is the future and future competitive development line", "What is their position with regard to politics" The port system "suggested by Europe" also because there is a causal link between infrastructure facilities and public administration governance and the competitiveness of a sector. In the course of research, domestic law has come to know a new reform of port authorities. Reference is made to D.lgs 4 August 2016, no. 169, published in the Official Gazette of 31 August 2016, which modifies in detail the general law on ports (Law No 84 of 28 January 1994). The objectives of the reform are represented by an attempt to reorganize and simplify a fragmented and complex port system. Focus on a theoretical analysis of literature and how the process of change, from a bureaucratic point of view to a managerial perspective, is reflected in the theories of New Public Management and, in some ways, in the theories of Public Governance. It explains how the transport system and, therefore, the Port Authorities are framed in this context. It outlines the European governance models, in particular with regard to Italian law, Law No.84 of 1994 and the subsequent amendment to Legislative Decree No.169 of 2016. Photographs The port scenario: classification, actors, port activity; And the Port Authority: functions, organs. Lastly, the reform proposals for this reorganizationoriented law and the full financial autonomy of the Port Authority will be discussed briefly, which in the future could work as a real business. The institutional set-up of the Port of Naples and the Port of Salerno is compared with the SWOT Analysis tool, taking into account the correlation between these portual realities due to their geographic position, the resulting contestability of similar international maritime traffic flows and Of the potential competitive position in the relevant relevant reference market. An attempt was made to highlight any criticalities between the two comparative realities, as well as the strengths and weaknesses that derive from the downsizing of the powers governing the two Port Authorities in System Authorities. The research on the subject of a comparison between the Port Authorities of Salerno and Naples and the chapter on the questionnaire with which the investigations have been conducted is presented. Research leads to some reflections: 1) What role do the port of Naples and Salerno play in the development of the economic sectors.

2) What is their impact on the territory and what is the future and future competitive development line. 3) Identify possible strengths and criticalities. 4) What is their position on the "port system" policy suggested by Europe? In addition, the present paper highlights some critical issues and highlights the questions. Particolarly: -- Fully agrees with the idea that finally there is an enlarged Governance model for the development of ports and port back logistics, being among the regions the most important institutional actors. It is necessary to pursue development policies that promote international relations and the synergies between ports, since such strategies may have an impact on the overall commercial growth strategies of ports. At this stage, a normal resistance to change is announced. -- Faced with the incorporation of the Port Authorities into the Port Authority, both ports have shown a favorable opinion even though, in fact, there is still a lack of attention to the issues of retro-port not only for the "border" issue but also in the matter of skills; -- Why there is still no real synergy between maritime trade between Campania's ports of Naples (Naples, Salerno, Castellammare di Stabia, Torre Annunziata and Pozzuoli), which, however, roam in a dispersed and sometimes conflicting order (read the sterile controversy among the fans of Port of Naples and port of Salerno); -- Why does it lack an organic development plan, with functions and roles integrated within each single port? -- How do you expect to face the increase in container traffic due to the small port space and the geographic conformation of many port bays penalized in addition to the low depth of the seabed and the inadequacy of land transport infrastructures? [edited by author]