Il potere di ordinanza nella gestione dell’emergenza sanitaria

Abstract

Il presente contributo si pone l’obiettivo di analizzare l’evoluzione, la natura e i limiti del potere di ordinanza emergenziale, partendo da una ricostruzione storica del potere in esame e ripercorrendo le principali tappe che hanno condotto all’affermazione dello stesso nell’attuale sistema Costituzionale. Trattasi di un percorso caratterizzato dalla tensione con principi propri di un moderno Stato di diritto, come quelli di legalità, tipicità e tassatività dell’azione amministrativa. Oggetto dell’indagine sarà quel potere che nell’ordinamento italiano è attribuito alla pubblica amministrazione da norme primarie, al fine di vietare o imporre un determinato comportamento, in caso di eventi imprevedibili ed eccezionali da fronteggiare, in vista del perseguimento di un interesse pubblico. In particolare, si analizzerà come questo potere di eccezione è stato utilizzato nel nostro ordinamento per fare fronte a emergenze sanitarie. Una ricerca, pertanto, finalizzata ad esaminare quel potere di ordinanza che a seguito di eventi eccezionali e imprevedibili regola l’emergenza. Trattasi di un potere giustificato dall’urgenza di provvedere, attuato attraverso provvedimenti il cui contenuto non è prestabilito dalla legge, ma dalla stessa soltanto autorizzato e rimesso alla scelta discrezionale dell’organo agente. La normativa primaria si limita a invocare concetti giuridici indeterminati (unbestimmte Rechtsbegriffe), senza indicare le misure che l’ordinanza deve contenere. Sono tali le locuzioni di “interesse pubblico”, di “pubblica sicurezza”, di “ordine pubblico” e di “buon costume”, le quali vengono utilizzate dal legislatore al fine di abbracciare una pluralità di fenomeni, idonee ad assumere diversi significati. Tale indeterminatezza ha posto il problema della conformità della norma primaria, attributiva del potere, ai principi di tipicità e tassatività dei poteri amministrativi e di compatibilità con le situazioni giuridiche soggettive del privato di rango sovraordinato rispetto allo stesso potere amministrativo. A tal fine, si partirà dall’analisi dottrinale sul tema, la quale si è impegnata nella ricostruzione dei rispettivi limiti per ricondurre detto potere al rispetto dei parametri costituzionali. Il lavoro continuerà con l’analisi dei principi costituzionali che legittimano tale potere e delle pronunce della Suprema Corte che a più riprese ne hanno affermato la rispondenza ai principi cardine del nostro ordinamento. Ciò consentirà di pervenire all’individuazione dei tratti distintivi delle ordinanze emergenziali, oltre che all’individuazione dei rispettivi limiti e presupposti, anche in riferimento alla giurisprudenza amministrativa, nonché all’analisi del rapporto con il principio di legalità. Tali premesse saranno necessarie per comprendere come questo potere è stato adoperato nelle situazioni di emergenza sanitaria e, più in particolare, di come sia stato adoperato durante la recente emergenza epidemiologica da COVID – 19. In tale contesto saranno analizzate non solo le caratteristiche dei provvedimenti amministrativi adottati ma anche le diverse disposizioni normative che le regolano. Lo studio si concentrerà, più in particolare, sul potere di ordinanza attribuito ai Presidenti di Regione nell’ambito dell’emergenza epidemiologica da COVID – 19 e sui contrasti interpretativi, sia dottrinali che giurisprudenziali, che lo stesso ha generato, soprattutto quando ha inciso sulle libertà fondamentali dei privati. Infine, il lavoro si concluderà con l’individuazione dei caratteri fondamentali delle ordinanze emanate dalle autorità amministrative ai tempi del Covid – 19, al fine di distinguere predetto strumento (come individuato nei D.L. nn. 6, 19 e 33 del 2020) dalle altre fattispecie di ordinanza contingibile e urgente previste dall’ordinamento. Considerazioni saranno svolte anche in merito ai profili di legittimità costituzionale di questo potere amministrativo. [a cura dell'Autore]

This contribution aims to analyze the evolution, nature and limits of the power of emergency ordinance, starting from a historical reconstruction of the power in question and retracing the main steps that led to its affirmation in the current system. Constitutional. This is a path characterized by the tension with the principles of a modern rule of law, such as those of legality, typicality and mandatory administrative action. The subject of the investigation will be that power that in the Italian legal system is attributed to the public administration by primary rules, in order to prohibit or impose a certain behavior, in the event of unforeseeable and exceptional events to be faced, in view of the pursuit of a public interest. In particular, we will analyze how this power of exception has been used in our legal system to deal with health emergencies. A research, therefore, aimed at examining that power of ordinance which, following exceptional and unforeseeable events, regulates the emergency. This is a power justified by the urgency to provide, implemented through provisions whose content is not established by law, but only authorized by the same and left to the discretion of the acting body. The primary legislation is limited to invoking indeterminate legal concepts (unbestimmte Rechtsbegriffe), without indicating the measures that the ordinance must contain. These are the terms of "public interest", "public security", "public order" and "morality", which are used by the legislator in order to embrace a plurality of phenomena, suitable to assume different meanings. This indeterminacy has posed the problem of the conformity of the primary rule, conferring power, to the principles of typicality and mandatory nature of administrative powers and of compatibility with the subjective legal situations of the private individual of higher rank than the same administrative power. To this end, we will start from the doctrinal analysis on the subject, which has undertaken to reconstruct the respective limits to bring said power back to compliance with constitutional parameters. The work will continue with the analysis of the constitutional principles that legitimize this power and the rulings of the Supreme Court which have repeatedly affirmed its compliance with the cardinal principles of our system. This will allow for the identification of the distinctive features of the emergency ordinances, as well as the identification of the respective limits and conditions, also in reference to administrative jurisprudence, as well as the analysis of the relationship with the principle of legality. These premises will be necessary to understand how this power was used in health emergency situations and, more specifically, how it was used during the recent epidemiological emergency from COVID - 19. In this context, not only the characteristics of the administrative measures adopted will be analyzed but also the various regulatory provisions that regulate them. The study will focus, more specifically, on the power of ordinance attributed to the Presidents of the Region in the context of the epidemiological emergency from COVID - 19 and on the interpretative contrasts, both doctrinal and jurisprudential, that it generated, especially when it affected the fundamental freedoms of individuals. Finally, the work will end with the identification of the fundamental characteristics of the ordinances issued by the administrative authorities at the time of Covid - 19, in order to distinguish the aforementioned instrument (as identified in the Legislative Decree nos. 6, 19 and 33 of 2020) from the other cases. contingent and urgent ordinance provided for by the law. Considerations will also be made on the constitutional legitimacy profiles of this administrative power. [edited by Author]