La mappa della pianificazione e la bussola del controllo per orientare la Performance nella P.A.

Abstract

In recent years, the Italian public administration has experienced a period of strong changes, innovation and modernization that has resulted in an increasing orientation to the measurement (performance), communication (transparency) and integrity (corruption) of results, since it is clear, consistent and shared the thought that the administrative machinery, overall, has betrayed the expectations of the collectivity tearing deeply the relationship of trust towards the institutions themselves and creating a strong intergenerational conflict. The debate on evaluation and performance measurement within the PA has been for years one of the most complex area among those that characterize the application of management models and there are many regulatory actions for trying to reach an overall improvement of public organizations. However, the resistances, the difficulties and complexities that this process of rethinking has lived and still live, are to be found partly in the '"ambiguity" that often the concept of corporate performance meets with reference to public contexts. The performance, as a whole, within the PA assumes different meanings, interpretations and applications, creating an ambiguity to analyze and pinpoint for a better understanding of institutional, organizational, cultural and relational logics that are the basis of every measurement process , evaluation and improvement. Once the challenges and opportunities inherent in the management of public performances have been understood, it is necessary to deepen the regulatory pathway that has characterized the process of rethinking of the Italian PA that, especially in the last fifteen years has placed much emphasis on management by objectives and the measurement of performance by placing at the center of the reform process the systems of planning and control as managerial processes essential to support a "regulated” effort oriented to the implementation of decisions, actions and positive behaviors. The systemic analysis of the process of reform, from the reform of the budget of 97 to the current interventions in the area of transparency and corruption, thanks to the "support" provided by the NPM movement, shows that the legislator intended to impose the logic of planning and control for the purpose of soliciting a mapping of thoughts, processes and activities to guide decisions, actions, behaviors and outcomes. All through the integration of different areas and dimensions that, in the context of organizational and managerial processes, contribute to the creation of value. It order to a justified question of understanding about the organicity, the linearity and the validity of the regulatory pathway undertaken, the Decree. 150/2009, known as the "Decree Brunetta," is considered central and at the same time as the connector of the entire regulatory process in recent years is to test the consistency of the system with the principles of the planning and control system and the coherence with the purposes of overall improvement of organizations. The problem therefore is to understand, considered the complexities and ambiguities of performance, if, even today, the current low level of satisfaction of collective needs results from the inconsistency and incoherence of the legal framework or from behavioral, professional and ethical approach of the management and the people involved. In this paper I focus on the reform process of the Italian PA by reviewing the main contributions of literature, and especially the new public management, in order to understand the logics that inspired the change process of the PA. In this context, particular attention will be devoted to the problem of ambiguity by analyzing the size of the result, since evaluating the performance means to evaluate the proposed objectives and the results achieved as well as the actors involved in such processes. The "understanding" of the objectives to be pursued is the most strategically important time of any process of identification, measurement and control. Subsequently, in order to metabolize the principles of managerial processes typical of the reality of business, and correctly evaluate the legal order of the Italian system, I will focus on managerial planning and control systems for deciphering the morphological and functional change initially undergone with the diffusion of NPM and then with the logics of Public Governance. Only after gaining the right belief of what it should be, we will dive into the legal order in the system of reference to understand what it actually is, even through the analysis of the essential characteristics of Legislative Decree 150/2009, with particular reference to the integrated management cycle of the performance and its close interaction with the budget process, ethics and transparency. The goal is to demonstrate, through the study of a particular case, how the implementation of systems and management processes of scheduling, planning and control, combined with a correct interpretation of the rules may limit the impact of ambiguity and support the 'organization toward behaviors and thoughts culturally oriented to the pursuit of institutional performance. [edited by Author]

Negli ultimi anni la PA italiana ha vissuto un periodo di forte spinta al cambiamento, all’innovazione ed alla modernizzazione che si è tradotto in un sempre maggiore orientamento alla misurazione (performance), alla comunicazione (trasparenza) ed all’integrità (corruzione) dei risultati, in quanto è evidente, costante e condiviso il pensiero secondo cui la macchina amministrativa, nella sua dimensione complessiva, ha tradito le aspettative della collettività lacerando profondamente il rapporto di fiducia verso le stesse istituzion i e creando anche un forte conflitto intergenerazionale. Il dibattito sulla valutazione e sulla misurazione della performance all’interno delle PA rappresenta da anni uno degli ambiti più complessi fra quelli che caratterizzano l’applicazione dei modelli manageriali e gli interventi normativi per cercare di pervenire ad un miglioramento complessivo delle organizzazioni pubbliche non mancano. Le resistenze, le difficoltà e le complessità tuttavia che tale processo di ripensamento ha vissuto ed ancora vive, sono da ricercare in parte anche nell’ “ambiguità” che spesso il concetto aziendale di performance incontra con riferimento ai contesti pubblici. La performance, nella sua globalità, assume all’interno delle PA diversi significati, interpretazioni e applicazioni, generando un’ambiguità da analizzare e circoscrivere per una migliore comprensione delle logiche istituzionali, organizzative, culturali e relazionali che sono alla base di ogni processo di misurazione, valutazione e miglioramento. Una volta comprese le difficoltà e le opportunità insite nella gestione delle performance pubbliche è necessario approfondire il percorso normativo che ha caratterizzato il processo di ripensamento della PA italiana che, soprattutto negli ultimi quindici anni, ha posto molta enfasi sul management per obiettivi e sulla misurazione delle performance collocando al centro del processo di riforma i sistemi di pianificazione e controllo quali processi manageriali essenziali per favorire uno sforzo “disciplinato” ed orientato alla messa in atto di decisioni, azioni e comportamenti positivi. L’analisi sistemica dell’intero processo di riforma, dalla riforma del bilancio del 97 agli attuali interventi in materia di trasparenza e corruzione, grazie al “supporto” fornito dal movimento del NPM, evidenzia come il legislatore abbia voluto imporre le logiche della pianificazione e del controllo allo scopo di sollecitare una mappatura dei pensieri, dei processi e delle attività per orientare le decisioni, le azioni, i comportamenti ed i risultati. Il tutto attraverso l’integrazione delle diverse aree e dimensioni che nell’ambito dei processi organizzativi e gestionali contribuiscono alla creazione di valore. Proprio per rispondere ad una giustificata domanda di comprensione circa l’organicità, la linearità e la validità del percorso normativo intrapreso, si è assunti il Decreto n. 150/2009, noto come “Decreto Brunetta”, come fulcro ed al tempo stesso connettore dell’intero processo normativo degli ultimi anni per testare sia la coerenza dell’impianto con i principi dei sistemi di pianificazione e controllo, sia la coerenza con le finalità di miglioramento complessivo delle organizzazioni. Il problema dunque è quello di comprendere, assunte le complessità e le ambiguità della performance, se, ancora oggi, l’attuale modesto livello di soddisfazione dei bisogni collettivi derivi dell’incoerenza e dalla disorganicità del quadro ordinamentale o da un approccio comportamentale, professionale ed etico del management e delle persone coinvolte. Nel lavoro ci si sofferma sul processo di riforma della PA italiana passando in rassegna i principali contributi della letteratura, ed in particolar modo del new public management, al fine di comprendere le logiche che hanno ispirato il processo di cambiamento della PA. In tale contesto particolare attenzione, sarà dedicata al problema dell’ambiguità analizzando le dimensioni di risultato, in quanto valutare la performance significa valutare gli obiettivi proposti ed i risultati conseguiti oltre che i soggetti coinvolti in tale processi. La “comprensione” degli obiettivi da perseguire rappresenta il momento strategicamente più importante di un qualsiasi processo di rilevazione, misurazione e controllo. Successivamente, al fine di metabolizzare i principi dei processi manageriali tipici della realtà d’impresa, e valutare correttamente l’impianto ordinamentale italiano, ci si soffermerà sui sistemi manageriali di pianificazione e controllo anche per decifrarne il mutamento morfologico - funzionale dagli stessi subito dapprima con la diffusione del NPM e poi con le logiche della Public Governance. Solo dopo aver maturato la giusta convinzione di ciò che dovrebbe essere, ci addentreremo nell’impianto ordinamentale di riferimento per capire ciò che effettivamente è, anche attraverso l'analisi dei connotati essenziali del Decreto Legislativo 150/2009, con particolare riferimento al ciclo di gestione integrato della performance ed alla sua stretta interazione con le sfere del bilancio, dei processi, dell’etica e della trasparenza. L’obiettivo è quello di dimostrate, attraverso lo studio di un caso concreto, come l’implementazione di sistemi e processi manageriali di pianificazione, programmazione e controllo, abbinato ad una corretta interpretazione delle norme, può limitare l’impatto delle ambiguità e supportare l’organizzazione verso comportamenti e pensieri culturalmente orientati al perseguimento dei risultati istituzionali. [a cura dell'Autore]