Consolidated financial statements in the public sector. Development and future directions

Abstract

In the last decades, on the wave on the new public management philosophy (Christensen and Lægreid, 2002; Gow and Dufour, 2000; Pollitt & Summa, 1997), a profound process of changes has involved the public sector. The increase of inter-municipal collaboration and public-private partnerships can be observed, with the main aim being to improve the quality of services and fulfil the needs of citizens. The main aspect of the decentralization (contracting-out as well as privatization) is that many activities rare frequently managed through controlled entities. In this new context, consolidated financial statements (CFS) are able to ensure a complete picture of the whole group at both central and local levels (Wise, 2006 Newberry, 2007; Grossi and Newberry, 2009) overlapping the limits of the financial statements. The aim of this research is to investigate the development of the CFS in the public sector highlighting why the importance of this tool is growing, what role CFS play in different contexts, what issues are mainly investigated and what are the future directions of the research in this field. The first step of the research is an overview of the state of the art on the topic, consisting of a structured literature review on public sector CFS. The aim is to clarify what it has been done as well as the future research agenda. In particular, this step of the thesis concentrates on how the CFS literature is developing, pointed out its focus as well as the future of CFS research within the public sector. The main findings emphasize that previous literature has largely investigated technical issues, paying less attention on theoretical issues. Additionally, previous studies are largely based on qualitative methodology. Finally, a dichotomy between private vs. public sector accounting standards and, more generally, rules and criteria (relating to several issues, especially the definition of the consolidation area) emerge. Focusing on this last point, the second step concentrates on a particular technical aspect: the definition of consolidation area by International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB). The literature has highlighted that the public sector international standards follow the private sector rules, defining similar criteria. Previous literature has largely debated this issue. More specifically, in order to understand the appropriateness of the “control approach” for the definition of consolidation area within the public sector, the different approaches have been investigated through an analysis of the comment letters submitted by the respondents of the Exposure Draft no. 49, which will replace the current IPSAS 6 in the new IPSAS 35. In fact, the IPSASB has recently published three new Exposure Drafts, among them, the ED no. 49 on consolidated financial statements. The focus is specifically on the assessment of control based on three key elements: “Power over the other entity”; “Exposure, or rights, to variable benefits from its involvement with the other entity”; and “The ability to use its power over the other entity to affect the nature or amount of the benefits from its involvement with the other entity”. The main findings of the research concern both the acceptance of the alignment between the proposed new standard and the IFRS 10 and the key role played by the control approach in contrast to other alternative approaches (such as the budgetary one). The third step is based on a simple consideration: in several countries, public sector CFS are not mandatory; therefore, this tool is frequently implemented on a voluntary basis. Accordingly, this step of the thesis investigates the reasons underlined this voluntary implementation of CFS. In accordance with the legitimacy and institutional theory perspectives, this step explains the voluntary implementation of CFS in accordance with the aim of legitimating the deployment of a LG towards citizens as well as of achieving conformity with the institutional environment. The research focuses on the Italian context because, recently, local government can decide to prepare CFS adhering experimental period defined by Decree no. 118/2011. A questionnaire was sent to both the Financial Councillor and the Chief Financial Manager, and with a principal component analyses and a regression model, the principal findings are that the choice to use the CFS is supported by both by strategic and technical reasons. [edited by author]

Negli ultimi anni, le riforme del New Public Management (Christensen e Lægreid, 2002; Gow e Dufour, 2000; Pollitt & Summa, 1997), hanno radicalmente modificato il settore pubblico prevedendo l’introduzione di strumenti mutuati dalle realtà di impresa finalizzata al miglioramento della funzionalità dei processi gestionali e organizzativi e l’adozione di nuove logiche gestionali improntate a criteri di efficacia strategica ed efficienza operativa. In particolare, gli obiettivi principali hanno riguardato il soddisfacimento delle esigenze dei cittadini mediante il miglioramento della qualità dei servizi resi e una maggiore flessibilità operativa nell’erogazione di tali servizi che ha comportato la decentralizzazione di numerose attività e la nascita di molte collaborazioni e partenariati tra soggetti pubblici e soggetti pubblici e privati. In questo nuovo contesto di gruppo, il bilancio consolidato ha assunto un rilievo crescente inteso quale adeguato strumento in grado di assicurare un quadro completo di tutto il gruppo sia a livello centrale che locale (Wise 2006 Newberry, 2007; Grossi e Newberry, 2009), superando i limiti inerenti alla rappresentazione delle informazioni economico-patrimoniali nell’ambito del bilancio d’esercizio riferibile alla singola entità pubblica. Lo scopo della ricerca è di analizzare l’evoluzione degli studi sul bilancio consolidato nell’ambito del settore pubblico, evidenziando sia il ruolo assunto da tale strumento sia le diverse problematiche inerenti il suo utilizzo nell’ambito dei diversi livelli di governo cercando di delineare le future direttrici della ricerca La prima fase della ricerca si sostanzia in una ricognizione dello stato dell'arte in tema di bilancio consolidato nel settore pubblico, mediante un’analisi dettagliata della letteratura esistente impiegando a livello metodologico, una structured literature review. L’obiettivo perseguito in questa fase si riconduce alla descrizione sistematica dell’evoluzione in letteratura sul topic evidenziando quali sono i filoni della ricerca principalmente dibattuti e le future direttrici della ricerca. I principali risultati sottolineano che la letteratura ha indagato prevalentemente questioni tecniche come ad esempio l’adeguatezza degli International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) per il contesto pubblico, considerando che tali principi sono conformi agli standards utilizzati nel settore privato; le regole e 2 i criteri per la determinazione dell’area di consolidamento e l’impiego del bilancio consolidato. Sulla base di tali risultati, procedono i successivi step. La seconda fase della ricerca si focalizza sulla definizione dell’area di consolidamento così come stabilita dai principi contabili internazionali del settore pubblico. Recentemente, l’International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) nel modificare il principio IPSAS 6 (ora IPSAS 35) riguardante il Bilancio consolidato, ha emanato l’Exposure Draft n.49. In particolare, al fine di comprendere l’adeguatezza del concetto di “controllo” (basato sui seguenti elementi chiave “Power over the other entity”; “Exposure, or rights, to variable benefits from its involvement with the other entity”; e “The ability to use its power over the other entity to affect the nature or amount of the benefits from its involvement with the other entity), sono stati analizzati i contenuti delle “lettere di commento” pervenute a tale Exposure Draft. I principali risultati della ricerca riguardano sia l’accettazione dell’allineamento tra il nuovo standard proposto (ED. 49 in seguito statuito quale IPSAS 35) e l’IFRS 10 (riguardante il settore privato), sia il ruolo chiave svolto dal “metodo di controllo” a differenza di altri approcci alternativi (come l’approccio di budget) per la definizione dell’area di consolidamento. La terza fase della ricerca si sofferma sull’impiego del bilancio consolidato; in particolare, considerando che nel panorama internazionale, alcuni Paesi utilizzano da molti anni tale strumento in via obbligatoria; altri Paesi, invece, lo hanno implementato solo di recente e su base volontaria, è risultato interessante indagare le ragioni che sottendono alla implementazione volontaria del bilancio consolidato in conformità con le prospettive di legittimità (la volontà di evidenziare una gestione legittima nei confronti degli stakeholder) e con la teoria istituzionale (la volontà di essere conforme con le regole definite a livello centrale, nonché la possibilità di comprendere lo strumento in maniera preventiva). In questa prospettiva, la ricerca si sofferma sul contesto italiano, poiché recentemente, gli enti locali italiani potevano decidere di implementare il bilancio consolidato in via volontaria, aderendo alla sperimentazione promossa dal Decreto legislativo n. 118/2011. Attraverso una survey, si sono investigate le ragioni che hanno spinto gli enti locali ad aderire alla sperimentazione ed in particolare alla redazione del bilancio consolidato. I principali risultati mostrano che la scelta di implementare il bilancio consolidato è supportata sia da ragioni strategiche che tecniche. [a cura dell'autore]